专家聚首浙江桐乡共话“三治融合”新趋势 实现制度优势转化为治理效能

来源:法治日报  字体:

● “三治融合”创新体现了参与式治理、多中心治理以及协同治理等现代公共管理理论的精髓,并为这些理念赋予了新的中国实践经验

● 在“三治融合”建设过程中,首先,政府要扮演建设方向的引领者,现在主要体现在党建引领;其次,政府要培育基层村民或居民的参与能力

● 要将有效性作为“三治融合”的目标,社会治理有效,概括起来就是社会既充满活力又稳定有序。“三治融合”在未来应当而且必须要实现制度优势向治理效能的转化

□ 本报记者 陈东升

9月26日至27日,第三届“推进‘三治融合’建设创新基层社会治理”峰会在浙江省桐乡市乌镇举行。近30位专家学者共聚桐乡,研讨发源于桐乡“三治融合”经验对于乡村振兴、建设社会主义法治国家的重要意义。

在《法治日报》记者的主持下,张文显等11位国内知名专家学者,就“三治融合”的昨天、今天与明天进行了对话,现整理记录如下。

主持人法治日报社高级记者、浙江记者站站长 陈东升

访谈嘉宾

中国法学会党组成员、学术委员会主任,浙江大学文科资深教授  张文显

清华大学公共管理学院教授,清华大学智库中心主任 苏 竣

中国人民大学公共管理学院院长、教授 杨开峰

武汉大学政治与公共管理学院教授,武汉大学公共政策研究中心主任 丁 煌

中山大学行政管理中心主任、政务学院教授 肖 滨

南京大学政府管理学院院长、教授 孔繁斌

四川大学公共管理学院党委书记、教授 姜晓萍

浙江大学公共管理学院教授,浙江大学社会治理研究院执行院长 王诗宗

浙江省社会科学院院长、教授 何显明

浙江工商大学校长,浙江大学社会治理研究院院长、教授 郁建兴

三治融合形成善治营造优良制度环境

主持人:自治、法治、德治“三治融合”2013年起源于桐乡,经过多年探索发展,已经成为我国基层社会治理的一大新品牌,被写入党的十九大报告,被中央政法委称为新时代继承发展“枫桥经验”的精髓、新时代基层社会治理创新的发展方向。作为学者,您是如何认识和理解这一基层社会治理创新的?

张文显:我国社会治理面临的基本矛盾是秩序与活力的矛盾,解决这一矛盾就是社会治理学的基本问题。我个人认为,社会治理的价值目标和各种举措,归结起来就是实现整个社会既安定有序又充满活力。能够科学有效地解决这一矛盾,达到社会治理的这一目标就是我们期待的“善治”。

“三治融合”就是在社会治理实践中形成、并在社会治理实践中不断发展的、被实践充分证明是科学有效的善治方式。可以说,“三治融合”而形成的善治是新时代中国社会治理的基本方式。自治、法治、德治“三治融合”,是桐乡人民创造的经验,是嘉兴和浙江发展了的经验,如今也是社会善治的中国经验。

自治、法治、德治三者有其内在的逻辑,三个逻辑的结合使其成为当代中国最具标志性的成果。

郁建兴:“三治融合”标志着地方政府已经从倒逼式创新走向自觉自为的创新。过去对中国地方政府创新的理解,主要建立在“压力型体制”和“政治锦标赛体制”等概念基础上。

但是,这些概念已经不能很好地解释“三治融合”的现实实践,“三治融合”更多呈现出自觉自为的特征。一方面,“三治融合”并非是经济发展的“附带产品”。尽管桐乡具有良好的经济基础,但与浙江发达地区相比依然有差距。在这种情况下,桐乡把社会治理与经济发展共同列为党委政府的中心工作,这是一种自觉自为的选择。另一方面,“三治融合”也并非上级政策设定的“规定动作”。桐乡“三治融合”起源时,没有面临紧迫或严重的社会问题,也不是以政绩或短期主义为导向,而是以实现高水平基层社会治理为导向,这是出于自身需要的自主创新。

主持人:在您看来,“三治融合”究竟有怎样的理论意义和学术价值呢?

苏竣:“三治融合”创新体现了参与式治理、多中心治理以及协同治理等现代公共管理理论的精髓,并为这些理念赋予了新的中国实践经验。

参与式治理强调赋权予利益相关者,以权力促进政府与公民的合作,实现公民社会的网络化治理。但是,这一理论也引起对公民参与社会治理的隐忧,例如,是否会导致无中心无效率,如何平衡治理者和被治理者在专业性和广泛性之间的张力,如何去平衡内部的协作动机等。桐乡“三治融合”实践为回应这些理论问题提供了可能性。通过相互独立的参与者从事合作性的活动,或者利用合作机制来解决冲突,是多中心治理的精髓。

在桐乡的实践中,自治、德治、法治三条治理路径以及背后所涉及的三种机制架构,始终将人民的福祉作为核心目标,达到了高度的协同和一致,避免了“抢着管、都不管、都难管”的碎片化困境,营造了“大事一起干,好事大家判、事事有人管”的制度环境。

肖滨:桐乡“三治融合”的基层善治实践就是在探索如何构筑共和国的微观基础。可以简单地把“三治融合”的共和主义品质归结为“123”:一套“整体智治”的数字化治理系统、两个(治理者和被治理者)平等互动的治理主体、自治法治德治的“三位一体”。

如果理论也可以想象,那我想象一种中国的共和主义理论,或许可以称之为“四治融合”论,包括自治、法治、德治和智治。之所以是中国的共和主义,是因为它立足于中国的政治、法律、社会、历史与文化。政治上以党的领导为权威保障和政治基础,法律上以宪法和包括民法典在内的共和国法律为根据,扎根中国的社会土壤,植根于我们的历史和文化。从这个角度讲,探索中国的共和主义理论,应该基于中国的政治条件、基于中国的法律基础、基于中国的社会土壤、基于中国的历史文化传统,在这个基础上探索法治、自治、德治这三者之间的有机统一和整合。如果这样,也许能够探索出一个中国的共和主义理论来。

撬动裂变效应显现

推动基层社会治理

主持人:“三治融合”正日益呈现出重要的撬动裂变效应,成为当代基层社会治理实践的方向标,在桐乡、嘉兴已相继形成“三治信农贷”“‘三治融合’实践之星擂台赛”“‘三治融合’进农贸市场”“息事无讼”等一系列持续创新新品牌。您对此有何评价?

丁煌:桐乡的基层社会治理实践经验,有一个最值得我们去思考和研究的现象,他们也许没有学过公共管理学,但是他们在“三治融合”这个过程里面,抓住了公共管理学里最核心的方法,基于人的最基本的需求来调试公共管理政策。比如说积分制的管理,里边有很丰富的内容,它实际上是我们经常在书本上讲到的理论,实际上在实践方面已经用得很好。所以我想说它已经不仅仅是过去很乏味的空洞的说教,它是通过一些很具体的管理办法,通过管理实践把管理对象的内在潜能激发出来。

孔繁斌:我用五个关键词来解读“三治融合”。

第一个关键词是时代。“三治融合”的城乡基层社会治理实践命题,和我们所处的时代是密切相关的,它主要体现和反映出一种主流的社会治理实践方式、社会生活形态。第二个关键词是创新。桐乡“三治融合”不是在搞形式主义,而是以新的方式、新的实践解决问题。第三个关键词是服务。“三治融合”的各类创新实践都是围绕提供更好、更便捷的服务,这些服务是直接面向群众最迫切需要的个性化服务。第四个关键词是能力。桐乡“三治融合”创新是在实践中做出来的,这是一种强大的治理能力、动员和表达能力。第五个关键词是精神。“三治融合”的成功很大程度上源于知难而进、争先争优、勇于改革、自觉学习的精神。

主持人:在“三治融合”实践中,还存在哪些需要进一步解决的难点问题?

丁煌:一个关键的问题是,在“三治融合”建设中,政府到底该扮演一个什么角色?如果用治理理论来讲,我理解就是元治理的角色。

何为元治理,它是公共事务管理中的一些最基本的管理职能,即市场主体不愿意做、社会主体做不了的事。再简单一点来说,就是尊重和维护公民基本权利的职能,或者提供只有政府能做的那些公共服务。

在“三治融合”建设过程中,首先政府要扮演的是建设方向的引领者,现在主要体现在党建引领。当然我们只是在广义层面上,执政党和政府都不要具体参与进去,而是要引领方向,这个是政府必须要做的。其次,政府要培育基层村民或居民的参与能力。

王诗宗:我主要对自治、法治、德治可能面临的困难和风险做一些思考。第一,统一性与有效性之间的矛盾。我们常说“一管就死,一放就乱”,但不放不行,改革开放以来,如果基层没有活力,没有开放,没有基层的自主性,就不可能取得这么大的发展。现在的问题可能在于给基层过多规定。

第二,“三治”中的法治,法到底制约谁?法的统治作用应该对所有的主体,包括政府、社会、企业都是成立的,而且我们要特别强调对政府的这种制约作用。一些地方政府以村规民约的形式扩大法的实际范围,对菜品超标、用酒超标和发放香烟等村(居)民的私人行为进行处罚,这是不合适的。

第三,我们现在是什么样的道德,德从何来?许多地方把“德”仅仅理解为一种传统,但古代传统制度不可能再循序。现在,在流动性社会下,我们的道德是习得的,不是灌输的。如此一来,我们面临的问题就是在城市化进程的过程与环境中,怎样获得道德?还有在传统的、资产较为密集的农村,如何防范寡头治理?我们需要的是现代性新道德。

构建成熟制度体系

深化优化三治融合

主持人:在新形势下,应如何深化和优化“三治融合”,进一步为中国基层社会治理贡献智慧?

杨开峰:我基于哈佛商学院迈克尔·波特的“国家竞争优势钻石理论”转换出了一个新的“三治融合”菱形模型。第一个影响因素是党的领导,第二个影响因素是技术。

除了以上两个影响因素之外,我认为还有四个最关键的要素。第一是治理方式的制度化水平。制度化水平并不仅仅体现为文字材料,更体现在现实当中制度如何被人们不断地改造。第二是资源与能力的优势与持续性。第三是文化与核心价值观。第四是制度设计与市场、执行主体的利益挂钩。制度要能够将老百姓的切身利益联系起来,让农民的钱袋越来越鼓,满足人民群众的所想所需。

姜晓萍:第一,城乡基层治理必须始终坚持和完善人民性,即在基层治理中如何尊重民意、维护民权、依靠民心。

第二,城乡基层治理必须始终坚持和体现引领性。这强调了中国的制度优势如何转化为城乡基层治理的效能,要有高度、广度、深度和强度。

第三,城乡基层治理必须始终坚持和体现集成性。“自治”的民主与活力、“法治”的公平与正义、“德治”的文明与伦理并不是一个物理反应,而是化学反应。

第四,城乡基层治理必须始终坚持和完善互动性。桐乡的基层治理是一个动态的过程,并且在其中牢牢把握秩序和治理的关系。

第五,城乡基层治理必须始终坚持和完善持续性。桐乡应当继续传承优秀的治理基因。

第六,城乡基层治理必须始终坚持和完善治理韧性。只有具备足够的韧性,才能在公共事务的处理过程中快速响应、稳健适应、动态调试、迅速恢复、持续发展。

此外,城乡基层治理还必须始终坚持和完善智能化和制度化。

郁建兴:首要任务是要在社会治理创新集成的意义上,为“三治融合”构建一套成熟的制度体系,实现从“事”到“制”再到“治”的转变。

值得指出的是,在这个过程中,能否拿出一套整齐划一的解决方案?我的答案是否定的。“三治融合”在具体的载体和方式上,一定是开放的,而不是统一的。各地需要结合自身的历史文化、资源禀赋、经济社会发展阶段来选择“三治融合”的载体和方式。

在这里,一定要将有效性作为“三治融合”的目标。为社会治理有效而创新,而不是为创新和绩效而创新,才能真正实现创新的可持续性。社会治理有效,概括起来就是社会既充满活力又稳定有序。“三治融合”在未来应当而且必须要实现制度优势向治理效能的转化。

何显明:我认为,“三治融合”的发展方向可以用“三化”来表达。

第一,制度化,即从经验到规范,或者说,从“事”到“制”到“治”。

第二,学理化,即从实践到理论。对“三治融合”进行学理化阐释、学术化表达、体系化构建,是深化三治融合实践的必然要求,也是推广和普及三治融合经验的现实需要。

第三,智能化,即从网格到智能。人类社会的法律秩序历经以土地为中心的农业社会法律秩序、以市场为中心的工业社会法律秩序、以网络为中心的信息社会法律秩序,而随着智能社会的到来正在转型为以算法为中心的智能社会法律秩序。随着智能科技在社会治理领域的广泛应用,“三治融合”之“理”必将借助智治之“力”而持续创新、转型升级。

http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20200930/Articel04002GN.htm

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